主持人： 本报记者 闻天

　　嘉 宾： 北京大学人口研究所教授 穆光宗

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长 张车伟

　　改革将带来稳定的劳动力供给

　　记者： 居住证制度与暂住证制度有何区别？ 为什么要改革我国当前的居住证制度？ 本次居住证制度改革如何体现我国户籍改革的思路？

　　张车伟： 我国的居住证制度与暂住证制度有本质区别： 暂住证制度没有相对应的公共服务， 而近日发布的 《征求意见稿》 明确了居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、 平等劳动就业等多项权利， 属于 “准户籍制度”， 是一种渐进式的过渡政策。 通过持有居住证的方式， 外来人口可以享受一系列的公共服务，这具有重大意义。

　　穆光宗： 一方面， 之前的户籍管理制度虽然无法阻挡农民城镇化的步伐， 但对农民市民化还是形成了障碍， 导致人口城镇化和人口市民化的背离。 我国人口的社会结构已由二元结构向着三元结构逐步变化， 在传统意义上的 “农民” 与“市民” 这两个群体之间增加了一个“农民工” 群体。 农民工是从第一产业分离出来进入城镇地区第二产业、第三产业的打工者， 他们既不是真正意义上的农民， 也不是真正意义上的市民， 因为他们并没有完全融入城市生活， 也没有被城市户籍和福利制度所接纳。 如果这种局面不改观， 必将影响城镇化的健康发展，影响社会的和谐稳定。

　　另一方面， 由于持续的低生育率和人口 “少子化” 的进程， 大城市人口与经济社会的可持续发展必须通过 “替代性迁移” 予以保障。因此， 外来人口的进入和落户对很多遭遇人口亏损的城市来说， 具有重要的意义。

　　今年7月份公布的 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 和近日发布的 《居住证管理办法 （征求意见稿）》 都表明， 我国城镇户籍制度改革的方向不是简单地取消或者弱化， 而是朝着增进公民权利公平和社会福利公平并重的方向， 逐步完善制度本身的区域协调功能、 人口管理功能和福利保障功能， 使外来人口能够享受更好的公共服务。

　　记者： 《征求意见稿》 提出居住证持有人可享有同等基本公共服务。 那么， 居住证制度改革可否重塑我国劳动力市场，延长人口红利？对高校毕业生选择到大城市就业是否是一个利好消息？

　　张车伟： 从本质上来讲， 《征求意见稿》 可以促进外地人到城镇中去， 真正成为城市的有机组成部分， 这是一个利好消息。 首先， 让更多进城农民工稳定地生活在城市里， 有利于扩大内需， 尤其是会带来消费需求的增加， 这是推动经济长期可持续发展的根本性措施。 同时， 近年来我国劳动力供给不足现象愈演愈烈， 户籍制度改革将为经济发展提供稳定的劳动力供给。 获得居住证后， 城市提供给外来人口一系列的公共服务， 确保外来人口不再无目的地 “流来流去”。 这有利于塑造一种和谐、 稳定的劳资关系。总体来看， 居住证制度改革作为户籍制度改革的一项重要举措， 对经济发展长期向好非常有利。

　　居住证制度改革对高校毕业生会产生一定的影响， 使他们的就业择业方向发生一些变化， 但是总体影响力不是很大。 居住证持有者可以享受一系列的公共服务， 但毕竟还有一些服务没有开放。 很多高校毕业生仍然会将获取本地户口放在择业的重要位置。

　　改革考验政府管理能力

　　记者： 《征求意见稿》 提出了大城市可以结合本地实际， 建立积分落户制度。 实行积分落户制度有什么意义？

　　穆光宗： 上海最早实施居住证制度， 当初的目的主要是引进人才和吸引投资， 后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍人员。 上海规定， 凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记。 居住证分临时居住证和居住证两种， 符合一定条件的可以领取居住证， 持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。 目前， 这一制度已在部分城市推行。

　　张车伟： 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 指出，城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要， 以具有稳定就业和稳定住所、 参加社会保险年限、 连续居住年限等为主要指标， 建立完善的积分落户制度， 合理设置积分分值。积分落户制度的出台， 缘于大城市人口扩张的巨大压力。 积分落户制度可以使大型城市有选择性地吸纳人才， 为户籍改革提供了渐进的路径。 这是一个巨大的改变， 是一个行之有效的过渡办法。

　　记者： 我国户籍改革和居住证制度改革的难点在哪里？ 在北上广深这样的大城市， 公共资源有限、财力不足， 还要防止大城市病， 面对这些问题， 推行居住证制度还需要哪些配套改革？

　　穆光宗： 说到底， 户籍一开始就是与居民福利挂钩的， 户籍制度是地方福利保护主义的制度屏障。户籍管理制度之所以无法完成 “全国一盘棋”， 关键是条块分割体制以及城乡二元结构由来已久、 盘根错节和根深蒂固。 户籍制度反映了人口管理各自为政、 居民福利本土保障的事实。 户籍制度的改革方向就是进一步剥离附着在户籍上的利益。尤其在本次居住证制度改革中，《征求意见稿》 进一步赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益，常住人口与资源环境的关系、 福利的配给或许成为改革的难点。

　　张车伟： 北上广深这些大城市确实面临非常大的压力。 但是在这个过程当中， 如何有效地落实我们的规定， 成为考验政府公共管理能力的试金石。 《征求意见稿》 指出，一年就要重新登记一次， 或者重新注册一次， 各地政府要做好准备，接纳大量的外来人口并提供相应的公共服务。 另外， 《征求意见稿》指出， 随迁子女可以在当地参加中考高考， 多数人认为， 居住证所赋予的免费义务教育的权利， 是含金量最高的居住证权利。 但是 《征求意见稿》 第14条的提法是： 各级政府应积极创造条件， 使新移民在将来逐渐享有这些权利， 并没有对地方政府落实居住证制度提出体现保障措施和问责要求的责任条款。

　　从现在来看， 配给这些居住证持有者的基本公共服务有限， 这对地方公共财力有一定的考验， 但是地方政府应该努力保证居住证制度改革落到实处。

　　改革应力求基本公共服务均等化

　　记者： 中国户籍改革有两条主线，一条是 “做加法”，一条是 “做减法”。您认为，应如何通过户籍制度改革提高我国人口城镇化和市民化的质量？

　　张车伟： 目前， 我国户籍改革的时间表和路线图都已经非常清晰，即全面放开建制镇和小城市落户限制， 有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件， 严格控制特大城市人口规模。 下一步就是推进和落实居住证制度改革， 这是提高我国人口城镇化质量的重要路径。 等到外来人口真正与本地人口享受同等的公共服务之时， 户籍制度本身的意义就不大了， 户籍的使命就完成了， 同时户籍制度改革也就完成了。

　　穆光宗： 从城镇化到市民化的转变， 其中最大的障碍就是户籍管理制度。 居住证制度改革有利于进一步削弱制度的藩篱， 促进流动人口的社会融合。

　　要保障公民自由迁徙的权利，提高我国人口城镇化的质量， 就必须把握和平衡好 “四个化” 的进程，即居住的城镇化、 户口的市民化、待遇的社会化和福利的公平化。 目前， 我国正处在快速城镇化和人口大城市化的发展阶段， 户籍制度虽然造成了福利差别， 但在可预见的将来依然是社会管理的重要手段，也是有序发展的重要保障。 户籍制度的改革思路应该是促进 “国民待遇” 的落实， 在市民和准市民之间均等化共享城镇地区改革发展所带来的 “福利增量”， 缩小两类市民的福利差别， 促进全社会的福利公平。为此， 不仅要在大中城市和小城镇为新市民降低 “入户门槛”， 而且要为准市民降低 “享福门槛”， 弱化由此派生出的福利只向市民倾斜的制度歧视和社会不公， 既要实现城镇中国的社会福利公正的目标， 同时也要实现城镇人口的长期均衡发展。目前， 居住证制度改革正在尝试走出一条公平化之路， 实现基本公共服务的均等化和基本社会保障的公平化。